2006年08月16日
カブール便り（その２０）２００４年８月８日
アフガニスタンへの日本の支援を振り返る。カブール便り（その２０）は、緒方イニシアティブを取り上げた。
K様、
今回から三回にわたって、私が当地に赴任するに際して実現の課題とした三つの支援プロジェクトについて振り返ってみます。第一回目は、緒方イニシアティブです。
緒方イニシアティブのアイデアは、２００２年６月、緒方貞子アフガニスタン支援総理特別代表の二度目のアフガニスタン出張から生まれました。
日本は、当初からアフガニスタンの復興においては人道支援から復旧・復興支援へ継ぎ目のない移行が必要であると主張してきましたが、現場でこれを実現する方法は見つかっていませんでした。また、２００２年３月には、同年２月に赴任した駒野大使より、迅速な支援の地方への展開の必要性が提言されていました。
このような中、緒方代表は、カンダハールへ出張しました。私は主管課長として同行しました。そこで我々が見たものは、カンダハールから１００キロ離れたパキスタン国境付近にいるアフガン難民・国内避難民でした。彼らは、ほとんどが干魃と北西部における対パシュトゥーン人迫害から逃れた人たちでした。現地で緒方代表一行に同行説明したパシュトゥーン（名前）知事顧問（現知事）は、カンダハール市西部の荒れ地に難民・避難民の受け入れ施設を作ると同時にカンダハール市側の人口吸収能力を強化し、地域全体として発展させるというアイデアを披露してくれました。
ここで我々が整理したことは、次の通りです。
何百万にものぼる難民・避難民は故郷に帰還する。そのためには水、食料、家づくり等に関する人道援助が必要。また、これら帰還民は、避難先では、医療・教育のサービスを受けてきたので、帰還先においても必要。しかし、このような帰還民の受け入れ先では、このようなサービスを提供する能力はない。それどころか、受け入れ先の住民でさえ医療、教育はもちろんのこと水、食料にもこと欠く。そのような状況の中では、帰還民や地域住民に個別に着目するのではなく、地域全体に着目し、地域全体が発展しその中で帰還民も地域住民も生活を安定させていく方式をとるべきである。
このためには、政治的には治安の安定が必要である。また、当初は、人道援助が必要である。そして徐々に帰還民や地域住民の生活の糧を得ることができるような支援を行っていく必要がある。更に、日本が全ての地域をカバーすることはできない。従ってこれを具体的に決めよう。それは、避難民がいるカンダハールと避難民の故郷である北部地域、更にカブールに次いで帰還民を受け入れているナンガルハール県である。
これらを行うことは、政府も共同体も守ってくれない難民・避難民や居残り住民に安全に生きていく環境を作る人間の安全保障確立の試みである。
このような整理を経て、パシュトゥーン顧問の受け入れ施設造り計画も含めながら、地域総合開発計画構想を実施に移すことにしたのです。この地域総合開発計画構想は、現地の人々や国連関係者に受け入れられ易いようにというA中東第二課事務官の提言を受け、通称緒方イニシアティブと呼ぶことにしました。緒方代表は、そのような名称はお嫌いであることはわかっていましたが、また、現にこの名称で呼ばないで欲しいとも同代表からは注意を受けましたが、構想に従って経済協力局関係者を説得し支援をまとめていくA事務官の熱意に負けて「緒方イニシアティブ」の名を公式の紙の中に書くことを許しました。しかし、このような名称を付けて良かったと思っています。三つの地方の人々は国連機関経由であろうと「Ogata」という名前で日本の支援と言うことを認識し、日本の支援に対する信頼と期待を高めることになりました。緒方代表も、今では、自分の名前が使われることによって人々に浸透していくのであれば使っても結構ですから、しっかりした中身にして進めて下さい、とおっしゃっています。
私が２００２年９月に赴任した際には、人道援助はすぐにも必要と言うことで、既に第一段階の拠出が終わっていました。また、A事務官の調査と奮闘もあり、第二段階の拠出は、着任後一ヶ月もしないうちに決定されました。この時の私の疑問は、お金は拠出されたけれど、現場では緒方イニシアティブの考え方の下に各国連機関が互いに連携しながら帰還民や地元住民のため統一的な事業を行っているのか、ということでした。
その後２００２年１２月までに私が国連機関や農村復興開発省（MRRD）などと接触しわかったことは、�―鑛�イニシアティブの名前は人道支援の基金の名前として捉えられていること、�∋餠發鯑世審胴駭�機関はそれぞれの事業を行うことで精一杯で、帰還民なり地域住民なりある特定の集団に連携してサービスを提供するなど及びもつかないでいること、��MRRD、特にアトマル大臣は緒方イニシアティブの考え方を良く理解しているが国連機関ではなく政府が計画し実施すべきと考えていること、などでした。
早速行ったことは、国連側すなわちUNAMAに第一、二段階の拠出実施に際して、同じ地域で活動する各国連機関が連携・調整し、事業の効果が高まるよう要請することとこの試みにMRRDを参加させることでした。その後、MRRDの参加は、アフガン政府が国家開発計画を策定するにあたり、緒方イニシアティブをどう国家開発計画の中に位置づけるかに代わりました。
このような中２００３年に入りA事務官が、本省は緒方イニシアティブ第三段階を行うことを検討しても良いという雰囲気だ、と伝えてきました。それまでに私は、緒方イニシアティブ・プロジェクトの実施調整と監督のためのMRRD、UNAMA及び日本大使館からなる作業部会を結成していました。急な話なので時間はありませんでしたが、私から緒方イニシアティブの考え方を説明し、その考え方の下に各地域で活動する国連機関による調整されたプログラムを作るようその作業部会に要請しました。作業部会は、各国連機関に督励して２００３年２月の約一ヶ月間という短期間でプロジェクトを作成させ、何とか現地主導の調整プログラムとして日本政府に要請書を提出することができました。３月末には、緒方イニシアティブ第三段階に約２２百万ドルを拠出する日本政府の決定がなされました。第一段階から第三段階まで合わせれば９２百万ドルが拠出されたことになりました。
９２百万ドルというのは巨額です。本当に、ちゃんと使われているのでしょうか。大使館は、その後拠出を受けた国連各機関に報告を求め、実施状況や調整具合などを調べました。わかったことは、国連各機関は、治安や土地所有権問題などの困難にぶつかりながらも、各々のプロジェクトの実施に力を尽くし、プロジェクト毎の目標は達成している。しかし、そこには、地域総合開発という共通のビジョンも国連機関相互の連携もありませんでした。勿論、帰還難民のため難民高等弁務官事務所が家と水を提供し、ユニセフが教育と医療、WFPが食料の提供などと言う協力はありましたが、それは従来型のもので、将来の発展を見据え、帰還民と受け入れ先の村や町、都市と農村をどう結びつけるかという発想にかけていました。
このことは、２００３年６月に当国を訪問した緒方イニシアティブ実施検証調査団の報告でも触れられました。更に、同調査団報告は、統一プログラムを作ろうというイニシアティブに欠けていること、大使館がそのイニシアティブを発揮するしかないが、大使館はその役割を果たしていないことも指摘していました。
このような反省と大使館への批判を受けて、大使館が行ったことは、地方の自治体開発責任者と国連機関関係者を巻き込み、地域総合開発という理念を共有し、現在の段階からその理念の達成のために何を行ったらよいかを考え、それを地域ごとの統合プログラムにまとめると言うことです。このため、大使館は、MRRD、国連機関代表と十分協議を行った上で、２００３年１０月、緒方イニシアティブ・セミナーを開催しました。緒方イニシアティブの三つの対象地域から行政責任者と現場で働く国連関係者を招待し、カブールの中央政府・国連機関・大使館関係者などと一緒に、開発に向けて地方の課題は何かを探り、その課題解決のため如何なる計画を立て・実施していくべきかを考えたのです。このセミナーは、成功でした。二度のフォローアップ会合を経て、２００４年の２月までに三つの既存対象地域とカブール郊外地域から四つの統合プログラムが日本政府に提出されました。
この統合プログラムは、三つの視点を持つものとされました。第一は、雇用とインフラ整備。帰還民にしろ、地方住民にしろ、地方において自立して生活していくためには、生活の糧を得る職が必要です。帰還民を含む多くの人々に荒廃した地方が職を与えるためには、産業を発達させる必要がありますが、すぐに産業は興らない。一方で産業を興す努力をしながら、緊急に雇用を創出する公共事業などを行う必要があります。また、産業を興すためには道路、電気、水などのインフラ整備が重要です。
第二は、地方政府の能力強化と強化された能力を生かす体制構築。地方には政府機関はありますが、地方開発の指導力はもちろんのこと帰還民を含む住民への行政サービスすらほとんど何もなされていない状態です。地方政府が、行政サービスや開発指導を行えるような能力強化プログラムが必要です。
第三は、地域共同体の能力強化。村や町などの地域共同体が自分たちのことは自分たちで決め、自立していくための支援を行うことが必要です。
このような目的をより効果的に達成するため、地域ごとの特色、各地域で行われている緒方イニシアティブ以外の各種国家プログラムや二国間や国際機関経由のプロジェクトと統合プログラム中のプロジェクトが連携・調整していることが重要です。例えば、カンダハールでは、日本が行っている道路復旧工事、JICAによる緊急復旧支援事業との連携が必要ですし、草の根無償や将来のJICA事業が行う分野・地域では、国連機関を通じた統合プログラムは実施する必要がなくなるか、或いはこれらプロジェクトを補完する立場になります。また、その逆の場合もあります。
このようにして統合プログラムは生まれましたが、問題が生じました。日本からの資金支援が適時・十分になされない状況が生まれたのです。技術的な話になりますが、緒方イニシアティブ第三段階までは、緊急人道支援的な側面が強かったので、緊急支援無償という予算を使っていました。しかし、我々が当初から想定していた通り、アフガニスタンでも緊急人道支援が必要な状況から次第に復旧が進み、開発支援が必要な段階となっており、統合プログラムにおいても、地域共同体の強化などまだ人道支援的な支援が必要な部分はありますが、復旧から開発へと指向するプロジェクトが多くなっていたのです。従って、一部は緊急支援無償の予算を使えましたが、他のプロジェクトは、日本が国連内に創設した人間の安全保障基金の使用を要請することにしました。
しかし、同基金の使用には、厳格かつ比較的長期間の個別審査が必要で、統合プログラムが想定した、いくつものプロジェクトが同時に実施するという状況を作り出せなくなってしまったのです。これまで、いくつかのプロジェクトは承認されましたが、まだいくつものプロジェクトが審査の最中です。大使館のK書記官と国連機関の担当者は、日本外務省の基金担当局から来る審査用質問への回答にねばり強く答え、早く審査が終了し、プログラムの効果を損なうことなくプロジェクトが実施できるよう努力しています。
このように書くとせっかくの試みも失敗に終わったかに思えますが、私自身は、第四段階へむけての中央・地方のアフガン政府と国連機関及び大使館が理念を共有しながらプログラムを作っていたことは、それ自体重要なことであった、と評価しています。中央・地方政府は、自らが地域開発のビジョンを作っていく過程に参加し、次に何をなすべきか理解することができました。国連各機関は、これまで個別に自らの所掌範囲のプロジェクトを間違いなくやり遂げることだけに専念していたものが、一つの共通の目標を関係諸機関が共同で対処するというやり方を学びました。ここで作られた共同作業ユニットは他のプログラムにも利用できるでしょう。大使館としては、そのような共同作業を主導し、統合プログラムを実現させました。あとは、統合プログラムが、所期の効果に近い効果を挙げるように審査を加速化させ、実現すればしっかりと検証していくはずです。
最近では、日本に地域開発を主導して欲しいという訴えも各地から聞こえてきました。ヘルマンド県、ザブール県、パルワン県などです。この経験を生かして、この国において、日本が資金面だけでなく、知恵や指導力の面で更に貢献していくことを期待します。
２００４年 ８月 ８日
在アフガニスタン日本大使館
宮 原 信 孝
- by Miyahara
- at 23:35
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